对拖欠民工工资的根本原因探析及对策

陈益娟 浙江政法联律师事务所

2016年9月25日，全国律协建设工程与房地产专业委员会、浙江省律师协会、浙江省建筑业协会联合在温州举办了“建筑企业融资破解拖欠农民工工资”研讨会，拟将在本次研讨会的内容和结果，汇集成报告提交国务院。与会嘉宾各抒己见，针对拖欠农民工问题从各个角度展开了热情洋溢的讨论，其观点和对策可谓精彩纷呈，可谓为施工企业摆脱困境提供了难得的思路。

然而，在笔者看来，本次研讨会更多的是探讨了应收账款融资，而很少触及解决农民工的工资清偿。毕竟，以应收账款融到资金，并不等于解决了拖欠农民工的工资的问题。也就是说，“建筑企业融资”仅仅是破解拖欠农民工工资的一种方式而已。更何况，正如曹珊秘书长在总结时所述，所有这些对策，虽有独到之处，但要真正落地绝非易事。因此，笔者尝试从根本原因上，对施工企业拖欠农民工工资的现状作一些深层的分析，以寻找破解该难题更多的路径。

【关键词】拖欠民工工资 根本原因 对策

拖欠民工工资的根本原因

笔者认为，要探讨民工工资的拖欠问题，其根源在于当前建设工程从发包到施工、结算过程中存在诸多不合理性。

一、建设工程发包环节中招投标现状堪忧

目前，我国的招标者普遍采取了最低价中标的评标办法。“最低价中标”作为一种国际上通行的评标方式，它的优点是明显的，其能最大限度地节约建设资金，使招标人达到最佳的投资效益。特别是有利于充分体现公开、公平、公正的市场法则，有效遏制建筑市场中的腐败蔓延。但是，在我国现行的实际招投标过程，出现更多地却是“恶意最低价中标”。在建筑业市场僧多粥少的局面下，很多施工企业为了拿到项目，不惜无限制的压低价格，而不顾成本，更不用说合理利润了。招投标过程中，有出现几十家甚至上百家施工企业参加同一个工程项目的投标，最高标与最低标差额普遍巨大，有些不乏相差近一倍的。试想，施工企业既然决定参加招投标，制作一份符合标准的标书必需投入大量人力物力，有谁不希望中标的？那么，从中标结果看，如果最低标能保本的，那么，最高标岂不是利润过于丰厚了？（以上假设，其前提当然是所有的标书都是符合标准的）但在现实中，这样的投标报价也能通过评审。

如此“恶意最低价中标”为建设工程施工埋下了一系列的隐患，不仅成了安全事故、质量事故频发的罪魁祸首，更是民工工资遭拖欠的根本原因所在。

案例  常州某化工科技开发有限公司与常州市某建筑工程有限公司建设工程施工合同纠纷^注1

 2010年1月6日常州某化工科技公司与常州市某建筑工程公司协商后签订一份《建设工程施工合同》，约定采用总价包干合同形式，按合同23.2条，包括施工期间及结账前的材料市场价格涨跌风险和政策性调整的风险等。工程开工后，由于材料价格上涨幅度较大，施工单位于7月份开始停工。双方协商不成，化工科技公司提出仲裁申请。

 鉴于化工科技公司与建筑公司对合同约定的工程造价是否低于成本问题争议很大，2011年2月22日，仲裁庭决定委托咨询公司对该工程进行鉴定测算。　　

 咨询公司根据2010年12月份的材料价格与2010年5月份预算报价时的材料价格比较，根据常建[2010]265号文通知，需增加未完工项目人工费6.247万元，人工费材料费小计30.032万元，增加规费及税金后合计要追加费用32.436万元。　　

咨询公司同时认为：施工单位的报价严重脱离定额的消耗指标可视为低于成本价。

根据地方建管处、建设方、咨询公司、施工方的协商，建设单位由于考虑工期因素影响，不准备再换单位。施工单位考虑到前期的投入和社会影响的因素，还是继续希望与化工科技公司合做，本案双方最终达成和解。

在低于成本价中标的项目中，本案例有一定的典型性。但本案的结局还是圆满的，由于本本案中牵涉的总造价就几十万，即使出现严重低于成本的标价对施工企业造成的影响也不会太大，施工企业一般能够承受，这也是本案双方最终达成和解原因之一。而现在一些较大型工程工程的工程造价动着上亿元甚至几亿或几十亿，如果投标报价低于成本过多，施工企业就不一定承受的了。更多的项目老板在谈判未果后选择放弃工程施工，一走了之，而把烂摊子甩给施工企业。更极端的是发生质量事故或者安全事故后，项目老板有跑路的，有坐牢的，施工企业则焦头烂额，疲于应对。在重大事故造成重大损失后，民工工资拖欠往往也就在所难免了。

案例：杭州地铁一号线湘湖站基坑塌陷事故^注2

2008年11月，杭州在建的地铁一号线湘湖站施工过程中发生基坑塌陷事故，21名施工人员被埋致死，24人受伤。据媒体报道其主要原因：承包单位中铁某公司经招投标以低于成本价6000万元至7000万元中标，工程施工无法确保安全质量的措施费投入，应不少于300吨撑力的钢支撑实际使用的不到200吨，所有钢支撑的斜撑都被省略而未设置，导致项目的地质发生变化时，整个基坑施工失去固定性和稳定性，从而引起重大事故的发生。新华社记者采访浙江省某负责工程的主要领导时披露：浙江省此前推行的最低价中标确实影响了工程的安全和质量。

案例：株洲市红旗路高架桥垮塌事件^注2

2009年5月，株洲市红旗路在拆除高架桥的过程中发生意外，导致部分桥体垮塌，共压砸车辆27台，死亡9人，受伤16人。该桥拆除耗资应在3000万元，湖南南岭民爆工程有限公司以296.9421万元中标，中标的造价严重低于成本价。同时事故调查发现发生事故的高架桥本身的含钢量严重不足，这同样反映了工程施工的偷工减料问题。

案例：杭州市“某广场项目”重大质量事故案

2011年，笔者曾办理过某国有企业在杭“某广场项目”老板跑路的案件。由于工程项目出现重大质量问题，加固资金超过两千万，项目面临重大亏损，项目老板逃跑。由于责任、工程量无法核实，该公司前后与小老板、民工之间发生了二十多件诉讼案件，历时3年之久。几乎所有的诉讼原告均称民工工资拖欠，无法解决，请求法院速判，支持其诉讼请求。

二、建设工程施工环节存在诸多弊端

建设工程施工环节存在的问题，除了因发包环节“恶意最低价中标”而留下的隐患外，主要是目前存在的“挂靠现象”及其工程款使用管理等问题。

（一）当前建筑施工市场的实际规则——挂靠现象

笔者必须强调，在本文中探讨的是实际规则，而非那些冠冕堂皇的在《建设工程施工合同》中的施工企业。

不可否认，当今的工程项目施工过程中，普遍存在挂靠的现象。也就是说，施工企业所承建的每个项目，都有一个项目老板，而施工企业仅仅收取一笔管理费，然后帮项目老板办理所有需要企业办理的手续，应对监管部门的检查。可以说，从投标到施工，再到竣工，都是项目老板自己的事，只是借用了企业的名义而已。项目经理绝大部分仅是公司派出的有资质证书人员挂一个虚名，实际上则均由项目老板真正操作整个项目。除了必须出场的几次（如开标、相关部门工地大检查等），项目经理是不会到工地去的，更不可能由他来实际管理项目。当然，企业也不可能在项目中投入技改资金。如果需要，也必须由项目老板自己出资。

了解了这一现状，我们就不难理解，在招投标过程中普遍存在的“恶意最低价中标”了。施工企业因不实际管控工程项目，所以就不可能花费大量资金去不断改善经营管理、提高技术水平、加强成本核算、提升市场竞争力、提高资源配置效率。而项目老板往往又没有这样的观念和实力，因此只能选择恶性竞争。

如此“最低价中标”的恶果就是项目老板绞尽脑汁地节约成本，降低质量标准、降低安全要求也成了其常用之方。一旦工程面临亏损，老板跑路，由于工程施工环节不对接，拖欠民工工资的情况也就在所难免了。

（二）工程款的使用管理存在漏洞

正是由于建设工程项目普遍都是挂靠的项目老板在组织施工，因此，一般情况下，施工企业在收到建设单位支付的进度款后，在扣除管理费和税金及其他费用后，均及时的支付给了项目老板。项目老板对该部分工程款就有了自由支配的权利。由于监管不力，不乏有老板挪用工程款，甚至拿工程款去放高利贷赚利息、参与赌博等非法活动的情况发生。一旦发生这种情况，民工工资被拖欠便成了必然。

三、建设工程结算环节存在不规范现象

目前建设工程普遍存在项目竣工验收后结算不及时的情形。按照现在建设施工合同通行惯例，项目从开工到竣工验收，工程款一般付至合同价款的85%，甚至更少，余款要到竣工结算完成再扣除工程保修金后付清。有些工程竣工验收合格到竣工决算审核完成再到尾款支付，动辄几个月，有些甚至到数年后。项目老板由于拿不到尾款，无奈拖欠民工工资。也不乏项目老板利用民工，声称其因甲方未支付工程款而无力支付工资，让民工到甲方去讨要工资，或者直接到劳动局去闹、去告，给甲方造成压力，以达到其拿到工程款的目的。

笔者承办的某建设施工合同纠纷案，项目老板就曾多次询问，是否需要叫民工们到甲方或者劳动局去闹一闹，年底了，看甲方付不付工程款。

综上所述，建筑市场的现状，特别是招投标的规则、工程施工现操作规则才是农民工工资拖欠的根本原因。

对策探索

一、从我国国情出发，允许招标人灵活运用多种评标方法。

《浙江省人民政府关于进一步严格规范工程建设项目招投标活动的意见》（浙政发〔2014〕39号）第九条：“对技术、性能没有特殊要求的国有投资项目施工标段，招标人可以选用经评审的最低投标价法；不宜采用经评审的最低投标价法的施工标段，一般应采用技术通过制的综合评估法；对技术复杂，确需对技术标进行打分评审的施工标段，可采用技术标打分评审的综合评估法，具体标准由省发改委会同行业主管部门另行制订。”

该条文内容，与《关于严格规范国有投资工程建设项目招投标活动的意见》（浙政发〔2009〕22号）相关内容相比，有了一定程度的完善。浙政发〔2009〕22号文件中“对技术没有特殊要求的施工招标项目应采用经评审的最低投标价法”的规定，一定程度上剥夺了招标人自主选择评标方法的权利，在实践中容易造成工程低价低质、低价中标高价结算和半拉子工程现象的发生。当然，如前分析，也是从根源上一定程度地缓解了施工企业克扣拖欠民工工资的隐患。

二、加大力度，对建设工程项目中的工程款使用情况进行有效监管。

从当前的建筑市场看，要杜绝挂靠现象，那是不现实的。只能在建设工程项目施工过程进行更为严格的管理，特别是加强对建设工程项目中的工程款使用情况进行有效监管。若能够保证工程款合理使用到位，相关款项不被挪用、借用，也可实现最大限度的减少克扣拖欠民工工资的现象发生。

三、对建设方恶意不结算、缓结算、拖欠工程款、拒付工程款的行为，应设置严厉的惩罚措施。

目前建设工程普遍存在项目竣工验收后结算不及时的情形，但施工企业往往因为种种原因无奈容忍。而监管部门对于拖欠民工工资的处置，往往处罚的是直接用工人施工企业及其负责人。笔者认为，对于那些由于建设方未及时支付工程款而造成施工企业民工工资无力发放的，应当由其承担相应的责任。

四、为施工企业开拓更多的融资渠道，在一定程度上解决拖欠农民工工资的问题。以应收账款融到资金，便是其途径之一。但是，在融资过程中，必须防范融资目异化。

在众多建设项目中，特别是在住宅、商业用房的开发过程中，房地产开发企业完全以自有资金几乎不可能。也就是说，房地产开发企业已经就该项目进行了多方融资。当项目发生困难（不管是什么原因引起的），再进行融资，其风险程度可想而知。不从源头上解决以上根本原因，单纯地让施工企业进行融资解决民工工资拖欠问题，必然会带来更多的问题。在目前房地产企业融资困难的背景下，施工企业有可能被建设单位利用而进行项目再融资，以解决其投资资金难题。借的钱总是要还的，如此一来，岂不是让困境中的施工企业更是雪上加霜？！因此，以应收账款融资用于破解拖欠农民工工资的款项，最大的一个问题还在于：如何保证融资所得必须用于支付农民工工资？也就是说，如何防范融资目的异化，成为我们必须解答的难题。

再者，建筑施工企业的“应收账款”，一般应指“本项目”的应收账款。建设方在“本项目”立项开工之前，可能已经在上面设立多项融资，现在再以其未支付的工程款进行融资，实际上已成了以同一标的物进行了二次融资。由此，其风险不言而喻。若建设方破产，“本项目”上的两笔融资估计都要打水漂了。

因此，笔者认为，虽说融资破解拖欠农民工工资问题的确不失为一个好途径，但必须要解决好以上问题，方能保证其有效性，否则将成饮鸠止渴之举。

注：1、案例摘自中国论文网2012年第9期。

  2、案例摘自豆丁网高等教育专业基础教材。